关于准格尔旗城乡低保边缘群体现状的调查

准格尔旗最低生活保障办公室

近年来，准格尔旗的经济发展在科学发展观的引领下步入了快车道，城乡居民收入不断增加，人民生活水平得到空前提高。然而随着经济的快速发展，城乡贫富差距逐渐拉大，社会分化现象比较严重，城乡贫困问题依然突出。城乡居民最低生活保障制度成为城乡居民基本生活的最后一道“安全网”，是解决民生、保障民生的基础。但是在我旗的城市和农村还有这样一个群体，他们的家庭收入仅比低保标准稍高，却享受不到政府补贴，生活仍然十分贫困，属于“低保边缘群体”。这些没有得到低保救助的群体，他们在经济上低收入，生活上低水平、权益上低保障，游离在我旗的惠民政策边缘，停留在救助门槛之外，生活得不到相应的保障。

鉴于此，立足我旗的实际，我们对“城乡低保边缘群体”进行了初步的调查。

一、基本情况

目前，我旗现有城乡低保对象8635户19365人。以城乡低保为主，城乡医疗救助、城乡低保家庭大学生教育救助、城乡低保对象冬季取暖救助为补充的城乡低保社会救助体系已经基本形成。各项救助工作的开展，确实解决了低保家庭的各种困难，但是那些没有得到低保救助的群体中一些家庭因灾因病、意外事故、子女就学等特殊原因而陷入困境或者重新返贫，他们靠自身努力无力解决，政府又没有相对应救助制度，甚至由于享受不到低保，这些家庭往往就与申请廉租住房、医疗救助、大学生救助、取暖救助等各项惠民政策“擦肩而过”了，他们的实际生活可能比低保家庭还要困难。

因此，我们认为在我旗家庭年收入与上年度实际支出相比，在我旗城乡低保标准100%-150%之间的家庭，且因低收入造成缺乏生活所需的基本物质和服务以及没有发展机会和手段的群体，可确定为“城乡低保边缘群体”。经初步调查统计，目前全旗年人均收入在农村低保保障线100%-150%之间的农村低保边缘家庭成员共有6707人，占农业人口的3.1%，其中因灾1741人，因意外事故219人，因患病1939人，因就学2808人。月人均收入在城镇低保保障线100%-150%之间的城镇低保边缘人员有2964人，占城镇人口的3.9%，其中因灾68人，因意外事故196人，因患重病1287人，因就学1413人。

二、城乡低保边缘群体生存现状

城乡低保边缘群体不像低保对象每月有固定的低保金收入，只有靠自己的劳动维持基本生计，而这些微薄的收入又是不稳定的，生活现状非常艰辛。其特点：一是收入水平低，来源渠道单一；二是住房面积小，配套设施差。而这一群体的情况千差万别，有单亲家庭、有两劳释放人员、有残疾家庭、有夫妻一方或双方下岗、有因子女上学而贫困、有自身或亲属生病返贫、有因养老问题而生活困难……虽然原因不同，但他们都处于贫困状态。

与低保人群相比，城乡低保边缘人群的实际收入可能稍高，但是实际收益却远不如低保户。因为低保户每季、每年可以领到固定的低保金，而且政府还制定了很多优惠政策，帮助他们解决生活上的困难。就我旗的低保对象除了上述政策外，还享有很多其他费用的减免，如法律援助免收起诉费、各级培训机构对低保对象进行免费培训、集贸市场优先照顾低保对象进入市场经营并免摊位管理费和卫生费、各中小学校对低保家庭子女上学免收学杂费、住宿费和部分生活费。从这些对低保对象的优惠措施可以看出，为了保证低保对象的基本生活而制定的配套优惠政策涉及生活的方方面面。我们试以我旗的一个城镇低保A类三口之家为例，按照我旗现行的城镇低保保障标准每月可以拿到840元（280元×3人）补助，还可以享受到就学费用的减免和就医救助、住房补贴、取暖补贴等一系列相关优惠政策。但如果这个三口之家中有一人有工作，工资1000元/月，按规定无法纳入低保，并且上述优惠政策都无法享有，所有的费用都要从仅有的1000元中列支。可见城乡低保边缘人群与低保家庭相比生活更加贫困，经济更加拮据。

三、对策与建议

近年来我旗城乡低保边缘人群的生活受到旗委、政府的高度重视，正在制定相应的救助办法，解决他们的实际困难。在未形成统一政策前，我们建议从生活救助、优惠政策、促进就业和社会捐赠等方面着手，以改善这部分人群的生活困难。

（一）建立长效机制，将城乡低保边缘群体纳入社会救助体系。城乡边缘群体点多面广，救助工作涉及方方面面，是一项庞大的社会系统工程，此项工作的全面实施离不开社会各届及相关部门的大力支持。一是建立定期的调查机制。建立城乡低保边缘困难群体专项救助长效机制，通过调查研究分析，科学界定城乡低保边缘困难群体的范围、规模、救助项目和补贴标准，制定出由政府牵头，多部门协调合作的切实可行的实施意见。二是建立有效的协调机制。建立社会救助联席会议制度。旗人民政府要建立社会救助工作联席会议制度，协调各职能部门，明确部门职责，建立社会救助工作议事协调机制。低保部门负责救助对象的审批，动态管理，建立基础档案等日常工作；社会劳动保障部门负责组织实施就业救助；教育部门负责组织实施教育救助；卫生部门配合低保部门负责组织实施医疗救助；房产部门负责组织实施住房救助；残联负责对残疾家庭的特殊救助；财政部门负责救助资金和工作经费的按时拨付，并进行监督检查。三是坚持四个原则。城乡低保边缘户专项救助坚持与城乡居民最低生活保障制度相协调、相衔接的原则；坚持救助水平与经济发展相适应的原则；坚持实行专项救助的原则；坚持家庭收入核算和审批程序参照城乡低保对象审批有关规定执行的原则提供不同层次，不同类型的救助。

（二）建立城乡低保边缘人群救助制度和专项救助实施办法。一是定出专项的救助标准，界定救助对象。救助标准参照低保标准上浮一定的比例制定。救助对象实施分类救助，即在每户每年设定金额不足的基础上（城市每年每户不超过1000元，农村每年每户不超过500元），凡居住在我旗境内属我旗户籍的城乡困难居民，均可以以家庭为单位，申请城乡低保边缘家庭资格认证并享受相应的救助政策。

二是确定出专项救助项目、资金来源。经认定的城乡低保边缘家庭及其成员，享受以下救助待遇，就业救助、就学救助、医疗救助、住房救助、取暖救助、突发性灾害救助。建议旗人民政府将城乡低收入家庭专项救助资金列入年度财政预算，进一步提高救助工作的针对性和合理性及相应的保障性。

三是完善专项救助制度管理和保障。建议由旗人民政府出台《城乡居民临时性生活救助实施办法》、《城乡低收入家庭专项救助制度》，由旗低保办专项实施。城乡低收入家庭的认定、审批程序，严格按照个人申请、社区调查核实、苏木乡镇审核、旗低保办审批及张榜公示等程序办理。

（三）努力增加“第一供给”，提高城乡边缘人群的生活质量。在宏观经济运行过程中，与产品、劳务供给相比，就业供给是第一供给，即劳动就业，有劳动能力的人参加某种有劳动报酬或经营收益的社会活动。对于城乡边缘人群来说，完全依靠国家和社会救助是不可摆脱贫困的，建议政府及相关部门努力增加适合弱势群体的就业岗位，逐步健全促进就业的政策体系，逐步促进就业的责任制，同时在劳动市场管理职能和支持上给予支持，营造一个良好的就业氛围，引导、鼓励他们积极投身社会实践活动，提高自己的劳动报酬，才能最终脱离贫困。

（四）积极开展社会捐赠活动，充分发挥社会各界爱心人士的互帮互助作用。对城乡边缘人群给予帮助不仅是政府的事情，而且应该成为一项全民参与的社会行动和社会工程。建议旗人民政府开展专项捐赠活动，通过捐资和捐物可以作为社会救助资金的一个补充来源，减轻政府的财政负担，从而帮助城乡低保边缘人群渡过难关。

通过与低保制度的有效衔接和政府职能部门的通力协作，探索建立低保边缘家庭和临时困难家庭临时救助制度，规范管理，提高救助水平，打造出覆盖范围更加广泛的社会救助保障网，使低保政策变成一个缓式的、有坡度的安全网，将游离于低保线外的困难群体纳入救助制度之中，在这样的框架下，逐渐缓解更多人群的生活困难，不仅解决这部分人的生活之急，也会进一步促进社会和谐和稳定。