统筹城乡发展重在引导农民进城入镇

——在2008年旗委读书会上的发言

旗人民政府副旗长  杨键军

（2008年7月10日）

党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略目标，彰显中央领导集体打破二元结构、统筹城乡发展的决心和信心。当前，我旗工业化发展速度比较快，但是大规模的城镇化却得不到相应发展，“三农”问题、城乡差别问题仍然比较突出，农民的收入水平和生产生活水平与快速发展的工业化、城镇化进程不相适应。因此，贯彻落实好党的十七大提出的统筹城乡发展战略，加快引导农民进城入镇，是当前摆在我们面前重大而紧迫的任务。下面，围绕引导农民进城入镇，我谈几点粗浅的认识：

一、分析现状，引导农民进城入镇势在必行

近年来，我旗正处于历史上发展前景最好、发展势头最迅猛的时期，已经奠定了工业反哺农业、城镇支持农村的坚实基础。但是，通过几年的探索发展来看，要从根本上实现统筹城乡发展的战略目标，加快引导农民进城入镇势在必行。究其原因：

（一）立地自然条件差，大部分农民“靠天吃饭”。我旗素有“七山二沙一分田”之称，大部分地区属丘陵沟壑区，而且十年九旱，其中裸露砒砂岩区占全旗总面积的15.8%，沙漠占11.7%，水土流失严重，而且自然灾害频繁发生。另外，农村人口比例偏大，人均占有资源量有限，发展空间不足。全旗现有耕地126万亩，人均4.4亩，其中保灌水浇地7.5万亩，人均0.27亩；林地233万亩，人均8.6亩；草地606万亩，人均22.4亩。从统计部门对常住人口的抽样调查分析，农民的收入虽逐年增加，但支出远远超过增加。再从全旗三区划分的情况来看，禁止发展区4515平方公里，限制发展区2462平方公里，优化发展区715平方公里，禁止发展区和限制发展区两个区域占全旗总面积的90%以上，而且大部分地区农民居住分散，政府提供公共产品成本过高，当地老百姓生产生活条件相对较差，收入微薄。

（二）资源开发强度大，矿区塌陷区、火区等破坏环境严重。当前，我旗作为全国产煤大旗，煤炭产业现在和今后一段时期内仍将是全旗的主导产业。地方煤矿历经三年机械化技术改造攻坚，单井规模平均由14万吨提高到65万吨，回采率由不足30%提高到70%以上，大型矿井正在兴起，到2010年将形成2个2000万吨、8个1000万吨级的大型煤炭企业，产能接近1.5亿吨。随着资源开发强度的加大，将形成大量新的采空区、塌陷区和火区，直接影响当地老百姓生产生活和生存环境。经初步调查，目前全旗现有火区35处、明火点214处（影响面积8.744平方公里），采空区529处（影响面积66平方公里），涉及耕作土地27万亩，造成8388户29054人需搬迁。矿区人畜饮水普遍发生困难，水浇地变旱地。煤矸石、粉煤灰等固体废弃物的排放，使大气、土壤、水资源受到污染，矿区地表被煤尘、煤渣笼罩遮盖。

（三）农村人口素质低，就业再就业困难。全旗现有农村人口15万人，其中矿区12.4万人。从农村留守人口调查情况来看，年龄在18周岁以下的占20% ，18至60周岁的占40%，60周岁以上的占40%；文化程度文盲、半文盲的占80%，小学文化的占10%，初中文化的占8.3%，高中以上文化的占1.7%。总的来看，农民的整体文化素质还不高，大部分农民思想观念陈旧，开拓创新意识不强，还没有打破传统的生产经营模式，无一技之长，当地就业再就业受到严重制约。

（四）矿区企民矛盾多，影响企业发展和社会稳定。当前，因矿区农民搬迁引发的企民矛盾日益突出，大多数群众对企业经营者靠挖地下资源牟取暴利给当地群众生产生活造成危害不满，少数群众情绪激烈，个别群众采取偏极行为。这些企民、企地矛盾成为当前我旗突出的信访问题，给社会带来不稳定因素，严重制约了新建项目和技改项目的推进。

二、统筹兼顾，引导农民进城入镇任务艰巨

统筹城乡发展是我国现阶段的主要政策，是解决“三农”问题，缩小城乡差别，保护农民利益的一项主要措施。针对我旗目前的现状而言，引导农民进城入镇，努力提高农民的生产生活水平，这是全旗统筹城乡发展中艰巨而首要的任务。

（一）坚持规划先行，以科学的规划引导农民进城入镇。统筹城乡发展，引导农民进城入镇必须把规划放在第一位。按照“收缩转移、集中发展”战略，根据全旗农村人口分布状况，一方面要在全旗城镇体系规划中明确小城镇的发展方向和定位，另一方面每个小城镇要有自己的规划，对城镇规模和性质、功能分区、交通体系、地下管网、绿地系统、空间发展方向等作出科学合理的安排。在具体规划内容上要结合新农村布点规划，制定具有可操作性的农民搬迁规划，要与劳动密集型的工业区衔接，并规划好相应的市场、店铺、摊点、商业街、写字楼等公共服务设施。薛家湾镇、沙圪堵镇作为吸纳进城农民的主要城镇，要规划一批廉租房和经济适用住房。不愿意进城入镇的，按照新农村布点规划要求集中规划新的农民搬迁安置点，统筹考虑供暖、供水、通讯、学校等基础设施建设。通过以上政策性和限制性的引导措施，鼓励农民进城入镇。

（二）坚持利益激励，以资产的转移引导农民进城入镇。目前，绝大多数农民的资产就是自己手中分到的只有使用权的土地及其部分附属物和住宅。按照《准格尔旗生态自然恢复试点区农村人口转移办法》和重新修订的《准格尔旗煤炭采区居民搬迁补偿及补贴办法》，进一步加大搬迁投入和扩大补偿补贴范围，让农民的土地、附属物和住宅成为他们能在城镇里安居乐业的转型资本，使农民通过土地使用权限的扩展和充分市场化来帮助他们。允许农民依法将自己承包的土地及其部分自己创造的附属物全部转让或者卖断使用权，转为货币带到城镇定居和创业。政府在城镇中以高规格，底价位的方法来规划农民搬迁新区，并配置一定数量的商业用房，让农民真正从土地中解脱出来，随资产转移引导农民进城入镇。同时，采取社会保障待遇差别对待的办法，进入薛家湾镇、沙圪堵镇的搬迁农民可以按照城镇居民待遇参加城镇居民养老保险，并相应享受城镇居民应享受的待遇。

（三）坚持扩大就业，以稳定的收入引导农民进城入镇。就业是民生之本，做好进城入镇农民就业再就业工作至关重要。一是要紧密结合农民搬迁新区的发展实际，依托搬迁新区富裕当地老百姓，在集中搬迁区建设市场、宾馆饭店等公共服务设施，使更多的劳动力到二、三产业就业。二是把农民的集中搬迁区同时建成矿区的服务区，为矿区农民提供更多的就业机会。围绕矿区企业用工需求，发挥内蒙古工业大学矿业学院和周边其他院校培训教育平台作用，加强现有从业人员培训，提高从业技能；选择高考落榜生到矿业学院学习，毕业后分配各矿区就业，提高本地年轻劳动力的就业能力和就业率。三是制定优惠政策，鼓励发展劳动密集型产业。发挥现有担保公司的投融资作用，扶持培养一批如高原杏仁露、久荣地毯等“小而精”、“小而专”的中小劳动密集型企业，引导、激励、约束企业最大限度吸纳当地劳动力。四是针对进城入镇农民文化素质偏低，就业困难的实际，继续加大教育培训力度，设立专项培训经费，使搬迁农民切实掌握实用技术，力争搬迁一户就业一户，保证搬迁后生活水平不降低。同时，建议劳动就业部门出台扩大本地劳动力到旗内企业就业的引导、约束、激励政策，规范企业用工，以扩大年轻劳动力就业带动老年人转移。

（四）坚持机制创新，以良好的机制引导农民进城入镇。按照“和谐共处、共同富裕”的宗旨，要积极探索农民搬迁新区（社区）基层民主管理长效机制，进一步加强搬迁新区（社区）的后续管理，对搬迁新区（社区）的基层组织建设、村民自治管理、劳动就业、原有耕地的耕作等问题相关部门要尽快制定相应的措施和办法，并充分发挥基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力作用，把问题化解在基层、解决在基层，使进城入镇农民和驻地居民更加和睦相处。同时，要坚持从实际出发，因地制宜，创新方法，有针对性的开展大量耐心细致的思想动员工作，并广泛宣传政府对农民进城入镇的相关政策措施，进一步密切党群干群关系，努力形成团结一心、干事创业的氛围，扎扎实实做好引导农民进城入镇这篇大文章。