准格尔旗农村土地草原所有权承包权

经营权分置办法的实施方案

　　为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展，为维护好农民集体、承包农户、经营主体的权益，促进土地草原资源合理利用，构建新型农业经营体系。根据内蒙古自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅《关于完善农村土地草原所有权承包权经营权分置办法的意见》（内党办发〔2017〕5号）精神，紧密结合准格尔旗实际，现就完善农村土地草原所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出如下实施意见。

　　一、充分认识“三权分置”的重要意义

　　改革开放初期，根据党的十一届三中全会精神，结合当时农业生产力状况，在农村实行家庭联产承包责任制，草原“双权一制”将土地草原所有权和承包经营权分置，所有权归集体，承包经营权归农户，逐步确立了集体土地草原所有权和农户土地草原承包经营权“两权分离”的制度框架，赋予农户长期而有保障的土地草原使用权，极大地调动了广大农民生产积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段，伴随工业化、城镇化加速推进，农村劳动力大量转移，相当一部分农户将承包的土地草原流转给他人经营，承包主体和经营主体分置，承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。按照党中央、国务院关于深化农村土地制度改革的部署要求，顺应农民保留土地草原承包权、流转土地草原经营权的意愿，将土地草原承包经营权分为承包权和经营权，实行“三权分置”并行，着力推进农业现代化，是继农村实行家庭联产承包责任制和草原“双权一制”后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地草原产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地草原资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地草原产出率、劳动生产率和资源利用率；有利于推动农业发展、农民增收和农村社会和谐稳定。各苏木乡镇街道办事处各有关部门要充分认识“三权分置”的重大意义，妥善处理“三权”的相互关系，正确运用“三权分置”理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

　　二、准确把握“三权分置”的总体要求

　　（一）指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届一中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，全面落实习近平总书记考察内蒙古重要讲话精神，深入贯彻自治区第十次党代会、十届二次全会精神，鄂尔多斯市第四次党代会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，围绕正确处理农民和土地草原关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地草原产权制度，优化土地草原资源配置，培育农业新型经营主体，促进多种形式的农业适度规模经营，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村新牧区提供坚实保障。

　　（二）基本原则。尊重农民意愿，坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。守住政策底线，坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地草原集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地草原承包关系，不能把农村土地草原集体所有制改垮了，不能把耕地草原改少了，不能把粮食和畜牧业生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。坚持循序渐进，充分认识农村土地草原制度改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。坚持因地制宜，充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。坚持市场取向，在落实农村土地草原集体所有权、稳定农户承包权、放活土地草原经营权过程中，充分尊重市场规律，发挥市场在农村土地草原资源配置中的决定性作用，努力实现经济和社会效益最大化。

　　三、逐步构建“三权分置”格局

　　（一）集体所有权要稳。始终坚持农村土地草原集体所有权的根本地位。农村土地草原农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。全面完成农村集体土地草原所有权确权登记颁证工作，将农村集体土地草原所有权确认到每个具有所有权的农民集体，应该是嘎查村集体所有的要确权到嘎查村，应该是嘎查村民小组集体所有的要确权到嘎查村民小组。土地草原集体所有权人对集体土地草原依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地草原集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地草原集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地草原，任何组织和个人不得非法干预；有权根据农民意愿，将农户退出或流转给农民集体的承包土地草原，以及集体机动地直接组织生产经营，兴办股份合作社自主经营、对外发包、入股；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包土地草原；有权对承包农户和经营主体使用承包土地草原进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒土地、毁损土地草原、非法改变土地草原用途等行为。承包农户转让土地草原承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；农户流转土地草原经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地草原被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。各苏木乡镇街道积极探索农民集体行使集体所有权的具体方式，健全集体所有权行使机制，通过建立健全集体经济组织依法民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地草原所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

　　（二）农户承包权要实。严格保护农户承包权。农户享有土地草原承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地草原承包关系并保持长久不变，强化对农民土地草原承包权益的物权保护，土地草原承包权人对承包土地草原依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地草原由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，农户承包的土地草原可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但不论经营权如何流转，集体土地草原承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地草原承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地草原承包权。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、有偿退出承包土地草原等各项权能。承包农户有权占有、使用承包土地草原，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包土地草原，流转权能、流转期限由流转双方在法律法规规定的范围内协商议定，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地草原；有权以承包土地草原经营权入股组建土地草原股份合作社，发展农业适度规模经营，并按承包土地草原的股份享受经营收益；有权依法依规就承包土地草原经营权设定抵押、自愿有偿退出承包土地草原，具备条件的可以因保护承包土地草原获得相关补贴。承包土地草原被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包土地草原，不得以退出土地草原承包权作为农民进城落户的条件。

　　（三）土地草原经营权要活。加快放活土地草原经营权。赋予经营主体更有保障的土地草原经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地草原经营权人对流转土地草原依法享有在一定期限内占有、使用并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地草原经营权。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地草原资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地草原自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，修复草原、增强产草能力等，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地草原。经营主体再流转土地草原经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。流转土地草原被征收的，地上附着物及青苗补偿费等应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地草原经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。承包农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的，经营主体有权依法获得合理补偿。加强对土地草原经营权的保护，引导土地草原经营权流向种田能手、养殖大户以及家庭农场、农民合作社、涉农涉牧龙头企业等新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地草原经营权抵押融资。鼓励创新放活经营权的方式，根据各苏木乡镇街道二、三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平，在引导土地经营权有序流转的同时，鼓励采用土地股份合作、土地托管、联耕联种、通租倒包、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

　　（四）逐步完善“三权”关系。农村土地草原集体所有权是土地草原承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地草原流转中，农户承包经营权派生出土地草原经营权。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地草原等的具体方式。逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，为实施“三权分置”提供有力支撑。

　　四、扎实推动“三权分置”有序实施

　　（一）全面完成农村土地草原确权登记颁证工作。农村土地草原确权登记颁证，是实施“三权分置”的重要前提。确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地草原承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。加快推进农村土地草原承包经营权确权登记颁证工作，在全面完成农村集体土地草原所有权确权登记颁证工作的基础上，2017年底完成草原确权承包工作，2018年全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作。进一步完善相关政策，及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地草原权益。加强旗乡两级农村经营管理部门建设，提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地草原经营权予以确认，促进土地草原经营权功能更好实现。要加强土地草原确权登记工作与不动产统一登记工作的有效衔接，确保在2020年农村土地草原承包经营权确权登记颁证成果纳入不动产统一登记体系（旗农牧局、自然资源局、林业和草原局等负责）。

　　（二）建立健全土地草原流转规范管理制度。引导土地草原经营权健康有序流转，是实行“三权分置”的重要举措，也是发展现代农业的必由之路。根据农业部印发的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》、内蒙古自治区印发的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》、鄂尔多斯市印发的《农村土地草牧场经营权流转服务平台建设实施意见》和准格尔旗印发的《引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的实施方案》指导各苏木乡镇街道规范土地草原流转交易行为，建立健全嘎查村、苏木乡镇街道、旗管理服务中心的三级流转管理服务体系。推广应用土地草原流转合同示范文本，引导流转双方签订规范的书面流转合同，流转合同交旗交易中心备案，并经流转中心签证予以确认，纳入旗级流转信息系统规范管理。逐步发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的综合服务平台，建立健全市场运行规范，提高服务水平。2018年底基本实现旗区级农村产权流转交易市场全覆盖。加强工商资本租赁农地草原监管和风险防范，探索建立工商资本租赁农地、草原资格审查制度，严格准入门槛。建立工商资本租赁农地、草原分级备案制，工商资本租赁土地面积达1万亩以上（含1万亩）、租赁草原面积达10万亩以上（含10万亩）的要报自治区农业行政主管部门备案；工商资本租赁土地面积达5000亩以上（含5000亩）、租赁草原面积达5万亩以上（含2万亩）的要到鄂尔多斯市农业行政主管部门备案；旗农牧局要结合实际建立相应的备案机制。严格工商资本租赁土地草原用途管制，坚决防止流转土地草原后搞非农非牧建设等问题的发生。土地草原经营权流转和规模经营程度要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应（旗农牧局、林业和草原局、自然资源局、农牧业综合服务中心等负责）。

　　完善转包、出租、互换、转让及入股等土地流转形式，积极探索有效稳定的土地流转方式。鼓励农民在自愿前提下采取互换的方式进行土地流转，解决承包地细碎化问题，对互换的土地重新签订承包合同。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。鼓励农户以土地承包经营权入股，开展土地股份合作形式进行流转，探索发展“土地托管合作社”等流转方式，把农户的土地承包经营权流转给较强经营能力的合作社、家庭农场。或者以市场方式向合作社、家庭农场购买所需服务。土地流转应当依法报发包方备案，在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。积极探索建立四项新机制，引导和规范土地适度规模流转。土地流转市场准入机制。由村“两委”、苏木乡镇人民政府、街道办事处、旗农牧部门逐级对参与流转的经营主体的经营能力、拟经营项目效益风险、资信情况等进行审查，规模达到500亩以上由旗人民政府评估，严把准入关口，降低流转风险。土地流转交易机制，逐步建立农村土地流转交易市场，对土地流转合同、流转程序等进行指导和监控，避免流转合同不规范形成的风险。设施用地复耕保证金制度。由土地受让者按农业设施用地面积缴纳一定数额、农经部门代管的复耕保证金，防止农地非农化和破坏耕地行为。价格自然增长机制。流转费以粮食折现单价不低于当年国家公布的保护收购价，以现金计价的每年增长幅度在5%—10%之间（旗农牧局、林业和草原局、自然资源局、农牧业综合服务中心等负责）。

　　（三）加大对新型农业经营主体的支持力度。各类新型农业经营主体是实施“三权分置”，放活经营权，引领现代农业发展，发展适度规模经营的主要力量。各苏木乡镇街道要积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型农业经营主体。引导新型农业经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。积极开展土地草原经营权入股农业产业化经营试点。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建行业组织或联盟。完善新型农业经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。创新财政支持新型农业经营主体方式方法，相关扶持政策向规范化、示范性农民合作社、家庭农场倾斜，支持各类农业社会化服务组织加快发展，规范开展服务。为家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业提供便捷高效的工商注册登记服务，鼓励新型农业经营主体开展“三品一标”认证并给予政策补贴。整合教育培训资源，实施新型职业农民培育工程，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养力度，打造高素质现代农业生产经营者队伍（旗农牧局、林业和草原局、自然资源局、发展和改革委员会、教育和体育局、财政局、人力资源和社会保障局、金融服务中心、农牧业综合服务中心、税务局、人民银行鄂尔多斯支行、银保监管组等负责）。

　　（四）积极探索“三权分置”的多种实践形式。各苏木乡镇街道根据本地区资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等实际情况，吸收借鉴发达地区成功经验，在农村人口转移较多，农民土地草原流转愿望强烈的地区，探索实行统一连片流转和按户连片耕种等土地草原集中型方式，推动土地草原承包权和经营权直接分离，实现土地草原要素集聚和规模连片经营，有效解决土地细碎化等问题。在青壮年劳动力大量外出，留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地草原经营权的地区，探索实行土地草原股份合作、土地草原托管半托管等服务集中型方式，推动土地草原经营权在农户和新型经营主体之间共享，有效解决单家独户无法使用大型农机具、与市场对接难等问题。在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地草原承包权有偿退出试点。充分发挥农民首创精神，在把握方向、坚守底线的前提下，支持农民先行先试、改革创新，探索更加符合当地实际、遵循市场规律的农村土地草原规模经营方式，有力推进农业提质增效、农民持续增收（旗农牧局、自然资源局、人力资源和社会保障局、农牧业综合服务中心等负责）。

　　五、推进“三权分置”的保障措施

　　（一）加强组织领导。各苏木乡镇街道、各有关部门要高度重视，将推动“三权分置”工作列入重要议事日程，研究制定具体落实措施，建立健全完善“三权分置”办法的政策支持体系，层层分解任务，创造保障条件，确保各项任务落到实处。坚持分级负责，强化旗乡两级责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。旗农牧局要切实承担起牵头责任，对实践中出现的新情况新问题要密切关注，适时调整完善措施，及时向旗委、旗政府报告工作进展情况。各有关部门要主动支持配合，强化沟通协调，形成工作合力，推动“三权分置”有序实施。要建立检查监督机制，严肃查处和纠正弄虚作假及侵害农民集体、承包农户和经营主体权益的行为。各级各有关部门要加强调查研究和工作指导，强化试点示范，积极协调解决“三权分置”推进过程中遇到的困难和问题；坚持问题导向，及时研究实践中出现的新情况新问题，适时调整完善措施。

　　（二）维护农村社会和谐稳定。推进“三权分置”涉及多方利益，容易引发矛盾纠纷。要坚持抓早抓小抓苗头，把矛盾纠纷解决在萌芽状态，防患于未然。要建立和完善多元化纠纷调解机制，综合运用人民调解、行政调解、司法调解手段，有效化解农村土地草原承包经营纠纷。要加强农村土地草原承包经营纠纷调解仲裁体系建设，依法调解和仲裁，有效维护各权利主体的合法权益，切实保障农村社会和谐稳定。

　　（三）营造浓厚舆论氛围。各苏木乡镇街道要深入宣传“三权分置”的重要意义，加大对有关法律法规和政策意见的宣传解读力度，及时回应社会关切，凝聚改革共识。要充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体的作用，融合群众喜闻乐见的多种形式，生动形象地开展宣传活动，积极宣传和推广好经验、好做法，注重典型示范，营造稳步推进“三权分置”的良好舆论氛围和工作环境。加强干部培训，形成具有专业素质的政策指导队伍，提高执行政策的能力和水平。

　　附件：农村土地草原“三权分置”政策解读